俠客島消息，最近，一些“人口小縣”正在搞體制變革。

比如，只有12萬人口的山西省婁煩縣，推出了“精兵簡政”:該縣通過機構改革試點，將9個縣委減至6個，26個政府部門減至16個。山西、青海等地正在進行這樣的機構改革。

有朋友會問，這是“瘦身”嗎？是因為人口太少，不需要太多人，還是如一些猜測所說，是因為地方財政的改革？

婁煩縣召開人口小縣事業單位改革試點動員大會

一個

按照筆者的理解，山西“人口小縣”機構改革的首要目的是解決財政支持不平衡、人浮于事的問題。這在一定程度上是財政困難所迫，使得地方政府不得不嚴肅對待現有的行政體制。

任何真正的改革都有風險和障礙，特別是從過去的經驗來看，機構改革最大的障礙就是精簡人員。裁員和精簡意味著一部分人會被裁掉。當然很難。

比如筆者曾經在調查時遇到過<愛尬聊_健康養生>一個情況：某縣為了提高教育質量，進行淘汰制改革，競聘上崗，教學水平低的教師被淘汰。但不到兩個月，這項改革失敗了。為什么？因為被淘汰的老師天天去教育局長家哭訴，你這是在搶人家飯碗！這位后來力推改革的局長“想通了”:“我又沒跑教育局，何必麻煩人家呢？”

所以你看，改革難，機構改革更難。政府機關不同于人員流動頻繁的私企，很多工作無法用減員增效來衡量。所以現實中真正以減員為出發點的機構改革很少；山西人口大縣的政府機構改革并不難。報告說，一些地方黨政機關改革方案修改了16次，事業單位改革方案修改了35次，可見涉及的復雜程度。

那怎么改呢？

通常的操作方法是讓一些老弱人員分流或者提前退休，工資福利不變；或者政府以平臺、外包、公司等形式承接改變后的人員和職能。從而減少數據中的編制和人員。

具體到山西本輪小縣改革，主要是通過“職級晉升”換“崗位下降”，通過“轉下鄉”換“待遇提高”，減少改革阻力。比如主任會降級為副主任，但職級會上升，收入也會相應增加；雖然從正職變成了副職，但是責任壓力減輕了，一定程度上保留了原有的日常權力。這樣改革的阻力比較小。

有人可能會問，為什么不邁出更大的一步，干脆撤縣或并縣？其實撤縣或并縣的抗風險能力更大。有些縣級建制有上千年的歷史，各縣的語言習俗甚至文化都不一樣。以縣為單位的家鄉認同感非常強烈。這種涉及文化認同的改革難度最大，后果難以評估。相對來說，體制改革更容易，尤其是人口少的縣，風險成本小很多。

山西省河曲縣，一個人口較少的縣

二

有細心的島友會問，你前面說政府機構改革并沒有實質性的減少職工人數，也就是說還有那么多人要養，財政還能省錢嗎？

答案是肯定的。

從山西人口少縣改革的實踐來看，其核心在于機構的重組和精簡，縣政體制的簡化。這有幾個優點：

首先，簡單的治理體系減少了層級和流程，增強了縣級整體治理和協同治理能力。比如，縣領導兼任局長，可以打破以前部門的利益藩籬，減少交流

從我國目前的縣鄉關系來看，雖然縣級局委辦和鄉鎮都是科級，但前者的地位、待遇和工作環境更好，大多數鄉鎮干部都想進城。這樣縣鄉“頭重腳輕”，縣級部門臃腫，傳達工作的人比執行的人多，下發文件的人比執行的人多，監督工作的人比實際工作的人多，讓農村干部疲于應付。

縣級機構重組、精簡、人員分流下鄉，意味著治理資源下沉到一線，人力從縣局配置到鄉鎮，發號施令的部門減少，基層治理隊伍充實，既提高了縣級機構效率，也提升了鄉村治理能力。

從最實際的角度來看，簡單的治理體系也能省錢。縣級財政一般按照機構數量來預算和分配辦公經費。如果機構數量減少，相應的財政支出也會減少。對于鄉鎮來說，縣級的“千條線”少了，鄉鎮費用和人情往來也相應少了。

山西石樓縣精簡部門成績斐然。

三

最后說一個關鍵問題：是不是這些地方的財政都撐不住了，還要折騰政府部門？

從財政上看，中西部地區縣級財政一直以“保運行、保民生、謀發展”為目標。所謂保障運行，就是對人員和機構的財政支持，也就是人頭費、辦公費，主要靠中央財政一般性轉移支付。保障民生也要靠上級財政項目資金，也就是專項轉移支付。

既然轉移支付保障了運行和民生，為什么還會出現財政困難？

首先，由于一些中西部地區經濟欠發達，財政一直很差，一直處于保本經營的狀態。土地財政出現后，中西部一些縣級政府開始“發家致富”。一位西部地區的縣長告訴筆者，前幾年土地賣得好的時候，擔心花不了錢，想方設法花掉；現在地賣不出去了，擔心還不起錢，就想辦法找錢。

顯然，對于那些常住人口10萬左右的“小縣城”來說，人太少了，賣幾塊地就更難了。

其次，“求發展”也在一定程度上加重了債務負擔，加劇了原本脆弱的財政困境。從筆者團隊的調研經驗來看，中西部大部分市縣仍屬于“吃飯財政”，即財政僅夠供養公務人員和支付一般辦公費用。要發展，必須依靠地方國控、城投、城建、旅游投資等融資平臺。融資平臺承接了大部分“亮點項目”，但不計成本的“造點運動”卻隱藏著債務問題。

比如某縣2018年的重頭戲項目是投資6億在江邊建超級館，第二年的重頭戲項目是投資5億建設特色小鎮；但僅僅一年后，小鎮雜草叢生，無人造訪。這樣的例子很多。

尤其是在宏觀經濟下行，賣地很難賺錢，中央政府不再對地方債務負責的情況下，地方政府必須想辦法突圍。經濟發達省份的突圍有很多相對的途徑，比如廣東宣布成功解決了地方債務問題；但對于欠發達地區來說，缺錢的困境幾乎必然會倒逼地方體制改革。

短期來看，人口小縣的機構改革是通過精簡機構而不是精簡人員來節省財政支出的。但從長遠來看，當機構改革成為定局，現有人員逐漸被“消化”后，精簡的效果